Introduzione al caso di studio

Nel 2016, la città di Vancouver (la Città) nella Columbia Britannica, in Canada, ha acquistato una ferrovia abbandonata che attraversa il centro della città con la speranza di creare “un trasporto attivo e uno spazio verde di livello mondiale” (Città di Vancouver, 2017). Dopo un decennio di controversie legali con il proprietario, la Canadian Pacific Railway (CPR), il corridoio fu acquistato per 55 milioni di dollari. Con il terreno messo in sicurezza, la città ha avuto il compito di proporre un progetto che soddisfacesse sia i residenti dei quartieri attraversati dalla ferrovia, sia gli utenti che speravano di attirare nel parco attraverso la sua designazione come corridoio di trasporto. Nel 2023, cinque anni dopo la proposta di un’ambiziosa visione che prevedeva percorsi pedonali, piste ciclabili e un tram, la Arbutus Greenway non è attualmente altro che un percorso asfaltato.

Illustrazione da Buttle, (nd).

Problemi e scopo

L’Arbutus Greenway è un classico caso di progetto “rails-to-trails” in cui le ferrovie abbandonate vengono convertite in sentieri ad uso condiviso o parchi lineari noti come greenways. Altre importanti conversioni ferroviarie in ambienti urbani includono la coulée verte René-Dumont (costruita nel 1992) a Parigi e la High Line (costruita nel 2007) a New York.

La partecipazione pubblica è rilevante in questi casi perché il terreno edificabile è adiacente al terreno urbano edificato e il progetto proposto influenzerà quindi molte parti interessate. Nel contesto di Vancouver, la ferrovia abbandonata attraversa quartieri storicamente ricchi di Vancouver ed è stata appropriata dai proprietari di case adiacenti per molti anni in seguito alla cessazione delle attività ferroviarie (Cypress Community Garden, nd), creando di fatto un parco utilizzato esclusivamente da questi proprietari di case per il tempo libero e il giardinaggio. Sebbene CPR abbia rimosso molti giardini comunitari dalla ferrovia durante la battaglia legale con la città di Vancouver (CBC, 2014), questi proprietari di case avevano ancora alcune riserve sull'abbandonare il "carattere rurale" del loro parco aprendolo all'uso pubblico e speravano di affrontare queste preoccupazioni durante l’impegno pubblico.

Il progetto Arbutus Greenway solleva anche questioni di assegnazione dello spazio in un contesto di trasporto ad uso misto. Si prevede che la Greenway contenga percorsi pedonali, piste ciclabili, spazi verdi ed eventualmente un tram, causando potenzialmente conflitti tra i diversi utenti di questo spazio se la progettazione non viene considerata attentamente.

Storia e contesto di fondo

Vancouver è costruita sui territori non ceduti, ancestrali e tradizionali delle nazioni xʷməθkʷəy̓əm (Musqueam), Sḵwx̱wú7mesh (Squamish) e səlilwətaɬ (Tsleil-Waututh). Questi gruppi indigeni furono sfollati violentemente dalle loro terre senza alcun compenso da parte del governo coloniale britannico e successivamente dei governi del Canada e della Columbia Britannica.

L'Arbutus Greenway è una sezione di una linea ferroviaria che originariamente collegava False Creek a Vancouver a Steveston Harbour nel sobborgo di Richmond. La linea ferroviaria fu costruita nel 1902 ed elettrificata nel 1905 per un tram passeggeri noto come Steveston Interurban (Glover, 2021). Questo servizio ferroviario passeggeri terminò nel 1952 e il sistema interurbano fu smantellato a favore delle reti di autobus; da questo momento le rotaie furono utilizzate solo per i treni merci CPR (Glover, 2021). Nel 1995, la città di Vancouver ha adottato il Piano Greenways identificando il corridoio ferroviario di Arbutus come potenziale candidato per una greenway (Città di Vancouver, 1995).

Il capolinea sud della greenway proposta si trova direttamente accanto a un villaggio di Musqueam, un sito sacro e un cimitero chiamato c̓əsnaʔəm in hən̓q̓əmin̓əm̓, e conosciuto in inglese come Marpole Midden. c̓əsnaʔəm ha più di 4.000 anni ed era il villaggio più grande di Musqueam 2.500 anni fa (Klashinsky, 2018).

Nel 2000, Vancouverr ha approvato un piano di sviluppo ufficiale che limitava il corridoio ferroviario ai soli usi di trasporto, impedendo la potenziale riqualificazione in edifici (Glover, 2021). In risposta, CPR Rail ha citato in giudizio la città di Vancouver per aver limitato l'uso della proprietà e ridotto il potenziale prezzo di vendita del terreno. La Corte d'Appello della BC decise il caso per CPR, ma nel 2006 la Corte Suprema del Canada emise una decisione definitiva secondo cui la città poteva limitare il terreno ai soli usi di trasporto e non doveva risarcire CPR per i danni (Douglas, 2012).

Nel 2001 l’ultimo treno merci correva lungo il corridoio poiché CPR non aveva più clienti su questa tratta (Lee, 2014). Con la mancanza di traffico ferroviario, gruppi comunitari come il Cypress Community Garden iniziarono a occupare i bordi della linea ferroviaria con giardini non autorizzati.

La città ha approvato il piano Trasporti 2040 nel 2012, progettando di sviluppare la ferrovia per spostarsi a piedi e in bicicletta, con la potenziale futura aggiunta di un tram. Nel 2016 è stato finalizzato un accordo di acquisto tra la Città e CPR per 55 milioni di dollari (Città di Vancouver, 2016b; Glover, 2021). Dopo l'acquisto, la città ha assegnato a Dialog, una società di progettazione urbana locale, il contratto per condurre la partecipazione pubblica e sviluppare una visione progettuale per l'Arbutus Greenway.

Reclutamento e selezione dei partecipanti

Tra il 2016 e il 2018, la città di Vancouver ha avuto più di 7000 punti di contatto con i residenti di Vancouver riguardo al progetto Arbutus Greenway. La partecipazione agli eventi di coinvolgimento variava a seconda del modo in cui i partecipanti venivano reclutati e selezionati. In questo progetto sono state identificate quattro categorie di partecipanti. Il processo di reclutamento per le modalità partecipative impiegate per il progetto è delineato nell'apposita categoria.

Partecipazione aperta e autoselezionata

Il pubblico che ha partecipato a questi eventi partecipativi era autoselezionato, ma la partecipazione era aperta a tutti. Non c'erano restrizioni sull'età, sul luogo di residenza o su altri fattori.

• Case aperte
• Fase 2: non è chiaro come siano stati reclutati i partecipanti. Sebbene non sia esplicito, si può presumere che il reclutamento abbia seguito un processo simile alle fasi 3 e 4.
• Fase 3: le date sono state pubblicate sui social media della città di Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo e Youtube). Le informazioni sono state pubblicate sulla pagina web vancouver.ca/arbutusgreenway. Una newsletter è stata inviata alle oltre 2.500 persone iscritte alla newsletter di Arbutus Greenway. Le sessioni furono pubblicizzate anche una volta su Ming Pao, Sing Tao e Vancouver Courier. I manifesti sono stati affissi anche nelle biblioteche e nei centri comunitari vicini.
• Fase 4: le date sono state pubblicate sui social media della città di Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo, Youtube). Le informazioni sono state pubblicate sulla pagina web vancouver.ca/arbutusgreenway. Una newsletter è stata inviata alle oltre 2.500 persone iscritte alla newsletter di Arbutus Greenway. Le sessioni furono pubblicizzate anche due volte su Ming Pao, Sing Tao e Vancouver Courier. I manifesti sono stati affissi anche nelle biblioteche e nei centri comunitari vicini.
• Eventi "Municipio pop-up".
• Fase 2: non è chiaro come questi eventi siano stati pubblicizzati o come siano stati reclutati i partecipanti.
• Parla del questionario di Vancouver
• Fase 2: il sondaggio è stato aperto dal 18 gennaio al 15 febbraio 2017. In occasione di tutti gli altri eventi di coinvolgimento erano disponibili copie cartacee. (Sebbene non sia esplicito, si può presumere che anche il collegamento fosse distribuito in modo simile a come era nella fase 4.)
• Fase 4: il sondaggio è stato aperto dal 19 aprile al 6 maggio 2018. Il collegamento è stato pubblicato sui social media della città di Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo e Youtube). È stato anche pubblicato sulla pagina web vancouver.ca/arbutusgreenway. Un collegamento è stato inviato alle oltre 2.500 persone iscritte all'Arbutus Greenway newsletter e pubblicizzato due volte su Ming Pao, Sing Tao e Vancouver Courier. I poster sono stati affissi anche in tutte le biblioteche e nei centri comunitari di Vancouver. Copie cartacee erano disponibili in altri eventi di fidanzamento.

• Evento Reddit "Chiedimi qualsiasi cosa".
• Fase 2: il responsabile della progettazione dei trasporti della città di Vancouver ha pubblicato un post sull'evento sulla pagina r/vancouver. Non è chiaro dove altro sia stato pubblicizzato questo evento.
• Sessioni di input della comunità
• Fase 3: il modo in cui sono stati reclutati i partecipanti per questi eventi è ambiguo, ma si presume che in questa fase seguano le stesse strategie delle porte aperte.
• Workshop:
• Fase 1: non è chiaro come questi eventi siano stati pubblicizzati o come siano stati reclutati i partecipanti.

Reclutamento aperto e mirato

• Workshop sulla Design Jam: tutti i residenti di Vancouver erano invitati a presentare domanda per partecipare alle sessioni di coinvolgimento, ma la selezione era limitata. La domanda era sulla pagina web vancouver.ca/arbutusgreenway ed era aperta dall'11 agosto al 22 settembre. Su 313 candidati, 120 sono stati selezionati (+ 40 in lista d'attesa). Le selezioni sono state effettuate sulla base di due variabili: la rappresentazione proporzionale di tutti i 22 quartieri di Vancouver con più a Kitsilano, Arbutus Ridge, Shaughnessy e Marpole e una rappresentazione proporzionale di età e sesso.
• La Design Jam è stata pubblicizzata per tutta la primavera e l'estate del 2017. L'applicazione è stata pubblicata sui social media della città di Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo e Youtube) e sono stati utilizzati annunci geolocalizzati. Le informazioni sono state pubblicate sulla pagina web vancouver.ca/arbutusgreenway. Una newsletter è stata inviata alle oltre 2.500 persone iscritte alla newsletter di Arbutus Greenway e Greenest City . È stato anche pubblicizzato una volta sul Ming Pao e sul Vancouver Courier. Manifesti e candidature sono stati affissi anche in tutte le biblioteche e nei centri comunitari di Vancouver, nonché presso i 22 Pop-up tra aprile e settembre 2017. I principali hanno invitato i partecipanti ad un evento mediatico e ad un successivo comunicato stampa.

Nella terza fase di impegno partecipativo, Vancouver ha ospitato tre porte aperte e tre sessioni di input della comunità. Sebbene la partecipazione fosse aperta a tutti coloro che desideravano partecipare, la città di Vancouver ha inviato una cartolina e una lettera a tutti i residenti nel raggio di due isolati dal corridoio invitandoli a questi eventi. Inoltre, sono stati utilizzati annunci con targeting geografico.

Stakeholder laici

• Incontri delle parti interessate della comunità
• Fase 4: hanno partecipato Maple Community Garden Society, Cypress Community Garden Society, City Farmer, Pine Street Community Garden Society, Point Grey Secondary School, Arbutus Ridge Kerrisdale Shaughnessy, Kerrisdale Business Improvement Association, Shaughnessy Heights Property Owners Association e South Granville BIA. Non ci sono dati per concludere su come queste organizzazioni siano state reclutate o selezionate, sebbene fossero impegnate in argomenti che includevano: il tram, la progettazione dei trasporti, lo spazio pubblico, gli orti comunitari e le terre in eccesso.

Stakeholder professionali

• Workshop delle parti interessate
• Fase 2: si sono svolti tre workshop con le parti interessate sui temi Comunità, Imprenditoria e storia, Trasporti e progettazione urbana ed Ecologia urbana. Ogni workshop aveva 10-16 partecipanti che rappresentavano varie organizzazioni, gruppi o pubblicitàvocacy, ma non è chiaro dove questo evento sia stato pubblicizzato o come siano stati reclutati e selezionati i partecipanti.
• Comitati consultivi (vedi tabella seguente)
• Tutte le fasi: non ci sono dati per concludere come questi comitati siano stati selezionati o perché ogni comitato non sia stato consultato in ogni fase del progetto. In generale, la città di Vancouver dispone di una serie di comitati composti da volontari nominati per consigliare il Consiglio e il personale su specifiche lenti di analisi, spesso riguardanti aspetti di equità.

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Processo, metodi e partecipazione

Foto dell'autore Nathan Hawkins (2023, maggio).

Fase di coinvolgimento 1 – settembre 2016:

I partecipanti sono stati incoraggiati a elaborare criteri importanti per il percorso temporaneo, la sua progettazione e il materiale. I gruppi del tavolo hanno collaborato per identificare i punti chiave, tra cui il fatto che il percorso è inclusivo, sicuro, connettivo, accogliente, attraente, reattivo e progettato per tutte le condizioni atmosferiche e di luce. 356 persone hanno partecipato a cinque workshop. La città ha inoltre ricevuto 567 e-mail, lettere e chiamate 3-1-1. Il Consiglio per la politica attiva dei trasporti, il Comitato consultivo per le persone con disabilità, il Comitato consultivo per i bambini, i giovani e le famiglie e il Comitato consultivo per gli anziani hanno fornito feedback.

Fase 2 del coinvolgimento – gennaio-febbraio 2017:

La Fase 2 ha cercato di comprendere le aspirazioni e i valori della Greenway e di chiedere come il pubblico vorrebbe essere coinvolto. L'impegno di persona comprendeva tre eventi "Pop-Up City Hall" e tre porte aperte che hanno ricevuto rispettivamente 910 e 260 partecipanti. Un questionario online di Talk Vancouver ha avuto 2.957 risposte e un evento online “Chiedimi qualsiasi cosa” su Reddit ha raccolto 52 commenti. Tre seminari delle parti interessate su Comunità, Imprenditoria e storia, Trasporti e progettazione urbana ed Ecologia urbana hanno visto la partecipazione di 34 partecipanti. Il Consiglio per la politica attiva dei trasporti, il Comitato consultivo per le persone con disabilità, il Comitato consultivo per bambini, giovani e famiglie e il Comitato consultivo per gli aborigeni urbani hanno fornito feedback

Fase 3 del coinvolgimento – ottobre-novembre 2017:

, 0);">L'obiettivo era fornire ai residenti la possibilità di fornire feedback sui temi in via di sviluppo e contribuire al processo di progettazione dell'aspetto, dei servizi, dei trasporti, dello spazio pubblico delle Greenways, dell'ecologia urbana, dell'agricoltura urbana e della storia e cultura locale. Un "Design Jam Workshop" di tre giorni ha coinvolto 100 partecipanti, tre porte aperte hanno raccolto 540 visitatori, tre sessioni di input della comunità hanno visto 238 visitatori e ci sono state cinque riunioni del comitato consultivo. Durante questa fase, la città ha incontrato il Consiglio per la politica attiva dei trasporti, le persone con il comitato consultivo per le disabilità, il comitato consultivo per gli aborigeni urbani, il comitato consultivo per gli anziani e il comitato consultivo per l'arte pubblica.

Fase di coinvolgimento 4 – aprile-maggio 2018:

La quarta fase ha coinvolto il pubblico dopo la realizzazione dei render delle otto zone. Ha cercato feedback sulla progettazione delle zone caratteristiche proposte, sulle opzioni di collegamento nord e sud e sull'uso delle “Terre in eccesso”. Un sondaggio online di Talk Vancouver ha ricevuto 1.123 risposte e quattro Open House hanno ospitato 809 visitatori. Anche in questo caso il contributo è stato fornito dal Consiglio per la politica attiva dei trasporti, dal Comitato consultivo per i bambini, i giovani e le famiglie, dal Comitato consultivo per gli aborigeni urbani e dal Comitato consultivo per gli anziani. La città ha inoltre cercato la partecipazione delle parti interessate della comunità, tra cui la Maple Community Garden Society, la Cypress Community Garden Society, la City Farmer, la Pine Street Community Garden Society, la Point Grey Secondary School, l'Arbutus Ridge Kerrisdale Shaughnessy, la Kerrisdale Business Improvement Association, la Shaughnessy Heights Property Owners Association e Associazione per il miglioramento aziendale di South Granville.

Influenza, risultati ed effetti

Dopo aver acquistato la ferrovia, la città desiderava una soluzione temporanea per rimuovere i binari ferroviari e installare una superficie temporanea per l'uso immediato della Greenway mentre veniva creato e costruito un progetto definitivo. Il dipartimento di ingegneria ha preso una decisione interna per rendere la Greenway accessibile ai viaggiatori attivi di tutte le età e abilità (AAA) e ha selezionato una superficie asfaltata (M. Buttle, comunicazione personale, 1 dicembre 2023). L'asfalto viene spesso utilizzato perché fornisce una superficie dura e piana per la laminazione a un costo inferiore rispetto al calcestruzzo e l'asfalto può essere macinato e riutilizzato.

Tuttavia, questa decisione è stata presa senza comunicazione o consultazione con il pubblico, provocando una reazione da parte di una minoranza che si è espressa (Robinson, 2016). La costruzione del percorso temporaneo è stata interrotta nel 2016 per condurre consultazioni e informare sul motivo per cui l'asfalto era stato raccomandato dal dipartimento di ingegneria. Il processo di consultazione alla fine ha raccomandato un percorso diviso con pavimentazione in asfalto e un percorso di pacciamatura di corteccia per fornire una superficie morbida per chi fa jogging, e la costruzione è ripresa per il completamento nel 2017. Nonostante il processo di consultazione e il compromesso sul percorso diviso, alcuni residenti si lamentavano ancora di non essere d’accordo con la presenza dell’asfalto e di non ritenere che le loro opinioni fossero state prese in considerazione (Lount, 2016).

Dialog ha presentato la propria Design Vision nel luglio del 2018, che è stata approvata dal Consiglio. La strategia di attuazione della visione raccomandava una costruzione graduale, con progettazione dettagliata e inizio immediato della costruzione nelle zone 3 e 8 (Dobrovolny, 2018). Per finanziare questo lavoro, nel Piano di capitale 2019-2022 della città sono stati stanziati 5 milioni di dollari per la prima fase di progettazione e costruzione (Cheng, 2018). Di quel budget, solo un contratto è stato assegnato a PWL Partnership Landscape Architects Inc. nel maggio 2019 (Città di Vancouver, 2019; O'Connor, 2019).

Illustrazioni da Buttle, (nd).

A questo punto ( dopo l'approvazione della Strategia di Attuazione), la Città ha avviato una seria consultazione con Musqueam riguardo al territorio e ai territori tradizionali di Musqueam. La città ha contattato Musqueam come partner nel 2019 per discutere il proprio interesse per il sito, ma si è trovata in un vicolo cieco. Ulteriori lavori di progettazione per la Zona 8 sono stati sospesi a partire dal 2021.

color: rgb(0, 0, 0);">PWL ha portato il lavoro di progettazione per la Zona 3 al 60% dei disegni di progettazione dettagliati, ma gli è stato ordinato di interrompere il lavoro a quel punto intorno al 2021 (K. Yushmanova, comunicazione personale, 7 dicembre 2023; S. Sister, comunicazione personale, 7 dicembre 2023). Non è chiaro quanta parte dell'importo del contratto di 2,5 milioni di dollari sia stata effettivamente pagata a PWL prima che il lavoro fosse sospeso e il contratto annullato (S. Sister, comunicazione personale, 7 dicembre 2023) ). Intorno al 2018-2019 si sono svolte le elezioni municipali con un nuovo Consiglio comunale e la città si è concentrata su altre priorità di spesa, come alloggi a prezzi accessibili e strutture migliori a East Vancouver. M. Buttle, ex Senior Project Manager per il progetto, ha affermato che L'allocazione del budget dell'Arbutus Greenway è stata riorientata su miglioramenti della sicurezza come gli incroci W 16th Ave e W King Edward Ave, che è completato da lavori di miglioramento delle fognature lungo W King Edward Ave, tempi di segnale migliorati agli incroci e collegamenti alla Greenway nel Fairview quartiere (M. Buttle, comunicazione personale, 1 dicembre 2023). Il finanziamento di 5 milioni di dollari è stato riassegnato a questi progetti e ad altri progetti di trasporto. Attualmente i percorsi temporanei in asfalto e pacciamatura di corteccia sono gli unici progetti completati sulla Arbutus Greenway.

Prima delle elezioni municipali del 2022, il Comune ha approvato il Capital Plan 2023-2026 (p. 36-42 sezione Strade) che non stanzia esplicitamente fondi per futuri lavori di progettazione e costruzione dell'Arbutus Greenway (città di Vancouver, 2022). La Greenway è stata menzionata solo come un importante risultato dei precedenti piani di capitale attraverso l'acquisto di terreni e l'installazione temporanea di asfalto e servizi. La Greenway non è stata menzionata come una priorità chiave per il futuro. I fondi Greenway sono stati assegnati a Bute Greenway, Portside Greenway, Kent Ave, Eastside Crosscut per una maggiore equità regionale e di reddito nell’accesso alle strutture (città di Vancouver, 2022). Queste aree di progetto sono parti di Vancouver a basso reddito e storicamente sottofinanziate nelle parti est, sud e del centro di Vancouver. Tuttavia, Buttle ha affermato che il Capital Plan 2023-2026 ha stanziato finanziamenti per l’intersezione W King Edward Ave della Arbutus Greenway nell’ambito di un progetto di miglioramento delle fognature e delle strade (M. Buttle, comunicazione personale, 1 dicembre 2023).

Dall’approvazione del Capital Plan 2023-2026, il nuovo governo a maggioranza del partito ABC del Consiglio comunale non ha identificato l’Arbutus Greenway come una priorità. La pandemia di COVID-19 ha messo a dura prova le finanze della città e ha contribuito alla pausa nella progettazione e nella costruzione della Arbutus Greenway, oltre alle preoccupazioni relative all’equità geografica sopra identificate. Non sono previsti nuovi finanziamenti almeno fino al Capital Plan 2027-2030.

Analisi

IAP2

Il processo di partecipazione è stato progettato tenendo presente lo spettro di partecipazione pubblica IAP2, poiché questo era un requisito contrattuale della città di Vancouver. Questo quadro definisce il ruolo del pubblico in un processo di partecipazione pubblica lungo due dimensioni, l'obiettivo della partecipazione pubblica e la promessa al pubblico. Ogni dimensione viene giudicata lungo un asse di “impatto crescente sulla decisione”, da Inform a Empower.

Questa struttura è simile alla Scala della Partecipazione dei Cittadini di Arnstein, con i livelli IAP2 corrispondenti ai “pioli” della scala. La differenza è che IAP2 tenta di “girare la scala lateralmente” verso livelli non gerarchici che (teoricamente) consentono una partecipazione di alta qualità a qualsiasi livello di impatto.

Sebbene lo spettro IAP2 sia stato criticato per essere stato utilizzato in modo improprio per giustificare una partecipazione di scarsa qualità (Hardy, 2015), la sua presenza come requisito contrattuale consente di utilizzarlo come ideale con cui confrontare l’effettiva partecipazione condotta.

L'obiettivo di partecipazione pubblica dell'Arbutus Greenway è stato fissato al livello Empower, che affida il processo decisionale finale nelle mani del pubblico. Questo è un obiettivo difficile da analizzare, in quanto potrebbe essere interpretato come una delega al pubblico per l’approvazione della Strategia di Attuazione (il che è illegale, poiché il Consiglio Comunale è tenuto a farlo) o che la Design Vision richiederebbe la presentazione dell’approvazione al Consiglio. Indipendentemente da ciò, probabilmente questo non è stato raggiunto. Sebbene i facilitatori abbiano cercato feedback nelle fasi finali della progettazione, la struttura della partecipazione non è stata favorevole al processo decisionale dei partecipanti, consentendo ai facilitatori di interpretare liberamente le risposte ricevute come approvazione per il loro progetto.

e="sfondo-colore: trasparente; colore: rgb(0, 0, 0);">Sembra che il livello preferito dei facilitatori fosse Coinvolgere. Il "Design Jam" e lo sviluppo di temi hanno cercato di comprendere i valori pubblici e sfruttare le conoscenze di progettazione tecnica per co-sviluppare espressioni fisiche di tali valori con il pubblico. Non vi è alcun merito intrinseco nel selezionare un livello più elevato di impatto pubblico e il livello Coinvolgere si adatta bene alla strategia di partecipazione dei facilitatori, quindi la selezione del livello Empower è insolita.

Il progetto è stato strutturato in modo tale che il pubblico co-creasse una visione progettuale che è stata poi affidata alla Città per l'implementazione. Date queste limitazioni, la scelta del livello Empower di IAP2 era inappropriata, in quanto avrebbe potuto creare una visione che la Città non era in grado di implementare a causa dei costi o di altri vincoli. È opportuno, quindi, scegliere un livello simile a Coinvolgere o Consultare che includa un livello di appropriazione da parte della Città per guidare più realisticamente lo sviluppo del progetto in base alle risorse della Città. Ciò potrebbe rappresentare un malinteso sullo spettro IAP2 e un tentativo di "punteggio più alto" selezionando un livello più alto, simile alla scala di Arnstein.

Il cubo della democrazia di Fung

Nonostante la selezione di fatto del livello Involve di IAP2, il processo presentava ancora delle carenze che possono essere analizzate meglio utilizzando il Democracy Cube di Fung. Le tre dimensioni del cubo della democrazia corrispondono a elementi critici nel disegno istituzionale che sono fondamentali per comprendere il potenziale e i limiti delle forme partecipative: chi partecipa? Come comunicano e prendono decisioni? Qual è la connessione tra le loro conclusioni, opinioni, politiche e azioni pubbliche?

Partecipanti

Il meccanismo partecipativo di Arbutus Greenway ha mostrato variazioni nelle diverse fasi di coinvolgimento. Le prime fasi della partecipazione erano in gran parte aperte e attiravano membri del pubblico in generale, come i residenti della comunità. Con il progredire della progettazione, le fasi successive hanno adottato un approccio più mirato, cercando il coinvolgimento dei soggetti interessati professionali che rappresentano, tra gli altri, scuole, associazioni di miglioramento aziendale e proprietari di immobili.

Il processo partecipativo comprendeva anche alcuni sottocomitati. Fung descrive questo approccio ampio e non mirato alla partecipazione come "stakeholder laici", definiti come " cittadini non retribuiti che hanno un profondo interesse per qualche interesse pubblico e quindi sono disposti a investire tempo ed energie considerevoli per rappresentare e servire coloro che hanno interessi simili". o prospettive ma scelgono di non partecipare” (2006). Tuttavia, la motivazione alla base della scelta di questi sottocomitati non è documentata in nessuna relazione. Ad esempio, il Consiglio consultivo per i giovani e le famiglie è stato incluso nella prima, seconda e quarta fase partecipativa, ma non nella terza. Non è possibile accertare il significato della rappresentanza di questo gruppo rispetto agli altri.

È interessante vedere il ruolo svolto dagli stakeholder professionali. In questo caso, lo studio di progettazione DIALOG ha avviato il processo di pianificazione partecipativa attraverso la campagna "OURbutus". DIALOG ha riconosciuto che la loro campagna partecipativa, che ha coinvolto il pubblico nella loro visione del corridoio, ha svolto un ruolo fondamentale nel successivo aggiudicarsi l'appalto di progettazione. Sebbene questi sforzi riflettano l’interesse dell’azienda, sottolineano anche la realtà ricca di sfumature secondo cui la “partecipazione” può talvolta essere utilizzata come mezzo strategico per un fine diverso – uno strumento con obiettivi diversi – piuttosto che un puro impegno per una collaborazione inclusiva.

Un gruppo che sembra essere stato ampiamente escluso dalla partecipazione mirata o aperta alla Design Vision è Musqueam Nation, nonostante le grandi promesse di promuovere la riconciliazione indigena. Sebbene il sito sia adiacente a c̓əsnaʔəm, l’acquisto del terreno è stato condotto senza il consenso libero, preventivo e informato di Musqueam. Questa svista è particolarmente evidente nel contesto della Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni e dei numerosi conflitti tra governi indigeni e governi canadesi.

n style="sfondo-colore: trasparente; colore: rgb(0, 0, 0);">Musqueam ha ospitato un open house nell'autunno 2017 a cui ha partecipato il personale della città di Vancouver, ma questo non faceva parte della consultazione ufficiale del progetto. È stata discussa una serie di progetti cittadini, inclusa la Arbutus Greenway, ma la discussione si è concentrata sulla denominazione indigena, sulle piante, sulla narrazione e sull'arte pubblica (Dobrovolny, 2018). Come scrivono Tuck e Yang, “la decolonizzazione non è una metafora” e la riconciliazione si ottiene attraverso la restituzione della terra, non con l’incorporazione di piante e nomi di luoghi indigeni (2012).

Sebbene sia stato consultato il Comitato consultivo per gli aborigeni urbani, questo livello di consultazione non è all'altezza degli obiettivi di Vancouver di diventare la "Città della riconciliazione", che richiederebbe un livello di dialogo più formale "da nazione a nazione" per i progetti sul territorio non ceduto di Musqueam . Musqueam è stato informato dell’acquisto del corridoio e del concetto di progetto (M. Buttle, comunicazione personale, 1 dicembre 2023), ma il grado di dialogo in questi incontri non era chiaro.

Comunicazione e processo decisionale

L'approccio comunicativo impiegato dal progetto prevedeva principalmente che i partecipanti si riunissero per “esprimere le loro preferenze”, ma mancavano sforzi concertati per tradurre queste opinioni in una decisione collettiva. Gli ordini del giorno di ciascuna di queste sessioni erano spesso ampi, con una notevole mancanza di chiarezza riguardo ai risultati attesi dalla sessione. Le prove documentali indicano che il personale del Comune non era disponibile per facilitare queste sessioni. Non è chiaro se il personale del Comune fosse intenzionalmente assente per fornire informazioni o chiarimenti, forse a favore della promozione della “creatività illimitata” tra i partecipanti (M. Buttle, comunicazione personale, 1 dicembre 2023). Questa assenza intenzionale, tuttavia, solleva interrogativi sulle aspettative per le sessioni di brainstorming e su ciò che è stato effettivamente comunicato ai partecipanti. Inoltre, il processo di coinvolgimento mancava di un quadro chiaro per la risoluzione dei conflitti tra aspettative opposte per il progetto, contribuendo alle debolezze della deliberazione complessiva.

Questa è una delle principali debolezze degli approcci partecipativi che mancano di deliberazione o aggregazione. È possibile per un facilitatore che riceve opinioni non aggregate accettare la “tirannia della maggioranza” senza tentare di conciliare l'opinione della maggioranza con quelle della minoranza o semplicemente selezionare le opinioni che concordano con la visione del facilitatore. Un approccio deliberativo può cercare di arrivare a un consenso di gruppo attraverso l’interazione collettiva e la negoziazione, consentendo la scoperta di nuove opzioni attraverso la costruzione del consenso.

Data l’esistenza di conflitti con gruppi minoritari della comunità nella zona e l’apparente conflitto tra ciclisti e pedoni, si sarebbe potuto utilizzare un approccio comunicativo deliberativo per affrontare il conflitto e disinnescare l’opposizione della comunità a questo progetto. Inoltre, i dati emersi dal documento di consultazione sulla visione del 2017 delineano l’ampia gamma di argomenti sui quali non è stato raggiunto alcun accordo. Questi abbracciavano un ampio spettro, dal bilanciamento delle funzioni di trasporto con altri usi e la gestione dei conflitti tra diversi utenti alla visione della gestione e della consegna complessive della Greenway come misure per migliorarne la sicurezza. L'approccio passivo della città ha permesso loro di (forse giustamente) ignorare l'opposizione delle minoranze alle loro scelte progettuali, ma al costo di assorbire una perdita di sostegno pubblico da parte dei gruppi che si sentivano esclusi dal processo.

Autorità e potere

Fung sostiene che “ la partecipazione pubblica, nella sua forma migliore, opera in sinergia con la rappresentanza e l’amministrazione per produrre pratiche e risultati più desiderabili del processo decisionale e dell’azione collettiva” (2006). È necessario un equilibrio adeguato tra partecipazione pubblica e autorità amministrativa. Partecipanti diversi e tecniche di comunicazione e decisionali più intense non equivalgono necessariamente a una maggiore autorità pubblica.

Sebbene la città di Vancouver abbia facilitato molti cicli di partecipazione pubblica, ha selezionato principalmente mezzi che offrissero solo una ricezione unidirezionale delle opinioni piuttosto che un vero dialogo. Infatti, come mezzo per ottenere feedback, i partecipanti a questi eventi sono stati incoraggiati a completare un questionario Talk Vancouver con domande e risposte preimpostate. Anche le forme di impegno con dialogo bidirezionale, come le riunioni del comitato consultivo, le sessioni di input della comunità e i workshop, sono state facilitate con linee guida oscure su come implementare un feedback significativo. I documenti, incluso il rapporto di sintesi della consultazione: visione e valori per il futuro Arbutus Greenway, hanno rilevato che la città di Vancouver si riservava il diritto dell'autorità decisionale finale. Questo caso mostra perché la consultazione è una modalità di partecipazione preferita tra i governi a causa della sua capacità di offrire legittimità attraverso una partecipazione superficiale e ristretta (Cornovaglia, 270). Non garantisce l'integrazione delle idee coltivate e può consentire la selezione selettiva della partecipazione per difendere decisioni predeterminate (Cornovaglia, 270).  

In definitiva, il costo di questo approccio superficiale al coinvolgimento del pubblico nello sviluppo della Design Vision può essere spiegato in termini di fiducia e aspettative del pubblico. Non riuscendo a creare una visione unitaria tra i partecipanti attraverso l'aggregazione, i project manager sono stati costretti ad impegnarsi a soddisfare le preferenze individuali del maggior numero possibile di partecipanti, come nell'ampio numero di elementi di design distribuiti nelle 8 zone caratteriali. Tuttavia, questa ampia diversità di caratteristiche lasciava ancora insoddisfatti alcuni partecipanti, soprattutto laddove i loro valori erano inconciliabili con la visione dei facilitatori del progetto.

Un’efficace partecipazione pubblica può mobilitare i partecipanti verso un’azione efficace, creando le “truppe d’assalto della democrazia” immaginate da Fung (2006). Una partecipazione pubblica inefficace crea invece una serie di promesse che inevitabilmente rimangono almeno parzialmente disattese, sacrificando la fiducia pubblica e il tempo al servizio del “vuoto rituale della partecipazione” (Arnstein 1969).

Lezioni imparate

Sulla base della nostra analisi, offriamo tre risultati chiave del progetto Arbutus Greenway.

1. Raccomandiamo che Vancouver istituisca un quadro formale per il partenariato indigeno sui progetti municipali.

La partecipazione pubblica viene spesso utilizzata per sfruttare la conoscenza della comunità, facilitare l’implementazione e garantire che il risultato effettivo sia appropriato per la comunità. In questo caso, era prevedibile lo stallo nell’attuazione della Zona 8 a causa di un’insufficiente consultazione con Musqueam. Il significato storico e sacro di questa terra avrebbe potuto essere evidenziato molto prima nel processo di progettazione e valutazione del sito se Musqueam fosse stato coinvolto nel processo prima dell'acquisto del terreno e della creazione dei progetti. Per la prima fase di attuazione si sarebbe potuta selezionare un’altra zona al posto della Zona 8.

Questo fallimento nel coinvolgere le parti interessate indigene, nonostante le aspirazioni del partenariato indigeno descritte nella visione progettuale e nella strategia di implementazione, rappresenta un fallimento strutturale nei processi della città di Vancouver - ed è generalizzabile a tutte le comunicazioni governative con le popolazioni indigene. Come notato da Anderson e Flynn, i comuni operano secondo linee guida rigide e inflessibili che limitano la loro capacità di interagire con le parti interessate indigene al di fuori delle procedure generalizzate che trattano le popolazioni indigene come un'equità.gruppo in cerca di utilità e non comprendono il rapporto unico tra loro e la terra (2020). Sebbene questi requisiti siano implementati in buona fede per garantire l’equità procedurale, non sono attrezzati per gestire le complessità di una relazione da nazione a nazione. Un quadro giuridico che stabilisca le responsabilità sia del comune che della nazione ospitante è necessario per garantire la flessibilità necessaria in una relazione e facilitare una chiara comprensione tra tutte le parti per grandi progetti come questo.

2. Raccomandiamo che le strategie di partecipazione pubblica siano costruite tenendo presente sia l’ampiezza che la profondità, abbinando ampi workshop di brainstorming con workshop paralleli progettati per facilitare la deliberazione.

La nostra analisi ha rilevato che il processo di partecipazione al progetto Greenway mancava di deliberazione e non riusciva a risolvere opinioni contrastanti. Una partecipazione ampia ma superficiale consente un’ampia raccolta di opinioni, anche tra i gruppi in cerca di equità rappresentati dai vari sottocomitati consultati. Sebbene possa essere appropriato coinvolgere un pubblico ampio per ascoltare la più ampia diversità di opinioni per un seminario di brainstorming, ciò non è all’altezza dei livelli di Empower o addirittura di Coinvolgimento dello spettro IAP2, poiché al pubblico non viene data l’opportunità di sviluppare un approccio opinione informata e quindi nessuna capacità di prendere decisioni significative. Di conseguenza, la conoscenza della comunità è sottoutilizzata, poiché non ha la capacità di influenzare i risultati.

Con una struttura deliberativa, al pubblico viene data l’opportunità di sviluppare nuove opzioni per soddisfare le esigenze della comunità invece di limitarsi a valutare le opzioni man mano che vengono presentate. Questo differisce dal brainstorming aperto perché i partecipanti determinano collettivamente sia gli obiettivi del progetto sia il modo in cui vengono raggiunti, mentre il brainstorming si limita a trovare soluzioni che corrispondano agli obiettivi previsti dai facilitatori del progetto.

3. Raccomandiamo che i progetti di lavori pubblici siano progettati tenendo conto della gestione delle aspettative pubbliche per quanto riguarda la loro progettazione e attuazione.

La mancata attuazione della Arbutus Greenway può essere attribuita a opportunità politica; di fronte al cambiamento delle condizioni, difficilmente il Consiglio Comunale può essere criticato per aver affrontato questioni più urgenti. Tuttavia, ciò ha comportato costi politici poiché gli sforzi e le promesse fatte durante il progetto Greenway sono stati effettivamente sprecati. I progetti futuri dovrebbero considerare questo costo e adottare misure per affrontarlo durante la fase di progettazione.

Un modo per raggiungere questo obiettivo è puntare alla trasparenza e a una comunicazione coerente. I partecipanti devono essere informati non solo sull’obiettivo della loro partecipazione, ma anche sulla loro capacità di influenzare il progetto, sui vincoli realistici sull’implementazione e sui prossimi passi necessari per implementare il progetto. La partecipazione informata non solo genera opinioni più efficaci ma mitiga anche le aspettative.

Anche la tempistica del progetto dovrebbe rientrare entro limiti ragionevoli per ridurre al minimo l’incertezza. L’incertezza aumenta con il passare del tempo, aumentando il rischio di un superamento dei costi e di cambiamenti nell’opinione pubblica e politica (Flyvbjerg 2010). Pertanto, ove possibile, i progetti dovrebbero limitare le previsioni negli ultimi 3 anni e i progetti a lungo termine dovrebbero rendere abbondantemente chiaro ai partecipanti che l’estensione temporale potrebbe causare grandi cambiamenti nel progetto.

Riferimenti

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Appunti

Questo caso di studio è stato creato come parte dei requisiti del corso per PLAN 500 Prospettive comparative sulla storia e il futuro della pianificazione presso UBC SCARP.