Introduction à l'étude de cas

En 2016, la ville de Vancouver (la Ville), en Colombie-Britannique, au Canada, a acheté une voie ferrée abandonnée traversant le centre de la ville dans l'espoir de créer « un transport actif et des espaces verts de classe mondiale » (Ville de Vancouver, 2017). Après une décennie de batailles juridiques controversées avec le propriétaire – le Chemin de fer Canadien Pacifique (CFCP) – le corridor a été acheté pour 55 millions de dollars. Une fois le terrain obtenu, la Ville avait pour mission de proposer une conception qui satisfasse à la fois les résidents des quartiers traversés par la voie ferrée et les utilisateurs qu'elle espérait attirer dans le parc grâce à sa désignation comme corridor de transport. En 2023, cinq ans après avoir proposé une vision ambitieuse impliquant des sentiers piétonniers, des pistes cyclables et un tramway, la voie verte de l'Arbousier n'est actuellement qu'une voie asphaltée.

Illustration de Buttle, (nd).

Problèmes et objectif

L'Arbutus Greenway est un cas classique de projet « rails-to-sentiers » dans lequel des voies ferrées abandonnées sont converties en sentiers à usage partagé ou en parcs linéaires appelés voies vertes. D'autres conversions ferroviaires notables en milieu urbain incluent la coulée verte René-Dumont (construite en 1992) à Paris et la High Line (construite en 2007) à New York.

La participation du public est pertinente dans ces cas-là, car le terrain à bâtir est adjacent à un terrain urbain bâti et la conception proposée affectera donc de nombreuses parties prenantes. Dans le contexte de Vancouver, la voie ferrée abandonnée traverse des quartiers historiquement riches de Vancouver et a été appropriée par les propriétaires adjacents pendant de nombreuses années après la cessation des activités ferroviaires (Cypress Community Garden, sd), créant ainsi un parc de facto utilisé exclusivement par ces propriétaires. pour les loisirs et le jardinage. Même si le CFCP a retiré de nombreux jardins communautaires du chemin de fer au cours de sa bataille juridique avec la ville de Vancouver (CBC, 2014), ces propriétaires avaient encore certaines réserves quant à l'abandon du « caractère rural » de leur parc en l'ouvrant à l'usage public et espéraient répondre à ces préoccupations lors de la consultation publique.

Le projet Arbutus Greenway soulève également des questions d’allocation d’espace dans un contexte de transport à usage mixte. La voie verte devrait contenir des sentiers piétonniers, des pistes cyclables, des espaces verts et éventuellement un tramway, ce qui pourrait provoquer des conflits entre les différents utilisateurs de cet espace si la conception n'est pas soigneusement étudiée.

Historique et contexte

Vancouver est construite sur les territoires non cédés, ancestraux et traditionnels des nations xʷməθkʷəy̓əm (Musqueam), Sḵwx̱wú7mesh (Squamish) et səlilwətaɬ (Tsleil-Waututh). Ces groupes autochtones ont été violemment déplacés de leurs terres sans compensation par le gouvernement colonial britannique et plus tard par les gouvernements du Canada et de la Colombie-Britannique.

L'Arbutus Greenway est une section d'une voie ferrée qui reliait à l'origine False Creek à Vancouver au port de Steveston dans la banlieue de Richmond. La ligne ferroviaire a été construite en 1902 et électrifiée en 1905 pour un tramway de passagers connu sous le nom de Steveston Interurban (Glover, 2021). Ce service ferroviaire voyageurs prend fin en 1952 et le système interurbain est démantelé au profit des réseaux de bus ; à partir de ce moment, les rails n’étaient utilisés que pour les trains de marchandises du CFCP (Glover, 2021). En 1995, la Ville de Vancouver a adopté le Plan des voies vertes identifiant le corridor ferroviaire Arbutus comme candidat potentiel pour une voie verte (Ville de Vancouver, 1995).

Le terminus sud de la voie verte proposée se trouve directement à côté d'un village Musqueam, d'un site sacré et d'un cimetière appelé c̓əsnaʔəm en hən̓q̓əmin̓əm̓, et connu en anglais sous le nom de Marpole Midden. c̓əsnaʔəm a plus de 4 000 ans et était le plus grand village de Musqueam il y a 2 500 ans (Klashinsky, 2018).

En 2000, Vancouverr adopté un plan de développement officiel qui limitait le corridor ferroviaire aux seules utilisations de transport, empêchant ainsi un réaménagement potentiel en bâtiments (Glover, 2021). En réponse, le CPR Rail a poursuivi la ville de Vancouver pour avoir limité l'utilisation de la propriété et réduit le prix de vente potentiel du terrain. La Cour d'appel de la Colombie-Britannique a statué sur la cause du CPR, mais en 2006, la Cour suprême du Canada a rendu une décision finale selon laquelle la ville pouvait restreindre le terrain à des fins de transport uniquement et n'était pas tenue d'indemniser le CPR pour les dommages (Douglas, 2012).

En 2001, le dernier train de marchandises empruntait le corridor, car le CFCP n'avait plus de clients empruntant cette route (Lee, 2014). Avec le manque de trafic ferroviaire, des groupes communautaires tels que le Cypress Community Garden ont commencé à s'emparer des bordures de la voie ferrée avec des jardins non autorisés.

La Ville a adopté le plan Transports 2040 en 2012, prévoyant de développer le chemin de fer pour la marche et le vélo, avec l'ajout potentiel d'un tramway. Un contrat d'achat entre la Ville et le CFCP a été finalisé en 2016 pour 55 millions de dollars (Ville de Vancouver, 2016b; Glover, 2021). Après l'achat, la Ville a attribué à Dialog, une entreprise locale de design urbain, le contrat pour mener la participation du public et développer une vision de conception pour la voie verte Arbutus.

Recrutement et sélection des participants

Entre 2016 et 2018, la ville de Vancouver a organisé plus de 7 000 points de contact avec les résidents de Vancouver au sujet du projet Arbutus Greenway. La participation aux événements de mobilisation variait selon la manière dont les participants étaient recrutés et sélectionnés. Quatre catégories de participants ont été identifiées dans ce projet. Le processus de recrutement pour les méthodes participatives utilisées pour le projet est décrit dans la catégorie appropriée.

Participation ouverte et autosélectionnée

Le public qui a assisté à ces événements participatifs était auto-sélectionné, mais la participation était ouverte à tous. Il n'y avait aucune restriction quant à l'âge, au lieu de résidence ou à d'autres facteurs.

• Journées portes ouvertes
• Phase 2 : On ne sait pas comment les participants ont été recrutés. Bien que cela ne soit pas explicite, on peut supposer que le recrutement a suivi un processus similaire à celui des phases 3 et 4.
• Phase 3 : Les dates ont été publiées sur les réseaux sociaux de la Ville de Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo et Youtube). L’information a été publiée sur la page Web vancouver.ca/arbutusgreenway. Une newsletter a été envoyée aux plus de 2 500 personnes inscrites à la newsletter Arbutus Greenway. Les séances ont également été annoncées une fois dans le Ming Pao, le Sing Tao et le Vancouver Courier. Des affiches ont également été placées dans les bibliothèques et les centres communautaires des environs.
• Phase 4 : Les dates ont été publiées sur les réseaux sociaux de la Ville de Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo, Youtube). L’information a été publiée sur la page Web vancouver.ca/arbutusgreenway. Une newsletter a été envoyée aux plus de 2 500 personnes inscrites à la newsletter Arbutus Greenway. Les séances ont également été annoncées à deux reprises dans le Ming Pao, le Sing Tao et le Vancouver Courier. Des affiches ont également été placées dans les bibliothèques et les centres communautaires des environs.
• Événements « Hôtel de ville éphémère »
• Phase 2 : On ne sait pas exactement comment ces événements ont été annoncés ni comment les participants ont été recrutés.
• Questionnaire Parlez de Vancouver
• Phase 2 : L'enquête a été ouverte du 18 janvier au 15 février 2017. Des copies papier étaient disponibles lors de tous les autres événements de mobilisation. (Bien que cela ne soit pas explicite, on peut supposer que le lien a également été distribué de la même manière qu'il l'était lors de la phase 4.)
• Phase 4 : L'enquête s'est déroulée du 19 avril au 6 mai 2018. Le lien a été publié sur les médias sociaux de la ville de Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo et Youtube). Il a également été publié sur la page Web vancouver.ca/arbutusgreenway. Un lien a été envoyé aux plus de 2 500 personnes inscrites à l'Arbutus Greenway et annoncé deux fois dans le Ming Pao, le Sing Tao et le Vancouver Courier. Des affiches ont également été placées dans toutes les bibliothèques et centres communautaires de Vancouver. Des exemplaires papier étaient disponibles lors d’autres événements de mobilisation.

• Événement Reddit « Demandez-moi n'importe quoi »
• Phase 2 : Le responsable de la conception des transports de la ville de Vancouver a publié un article sur l'événement sur la page r/vancouver. On ne sait pas exactement où cet événement a été annoncé.
• Séances de contribution de la communauté
• Phase 3 : La manière dont les participants ont été recrutés pour ces événements est ambiguë, mais on suppose qu'ils suivent les mêmes stratégies que les journées portes ouvertes dans cette phase.
• Ateliers:
• Phase 1 : On ne sait pas exactement comment ces événements ont été annoncés ni comment les participants ont été recrutés.

Recrutement ouvert et ciblé

• Atelier Design Jam : Tous les résidents de Vancouver étaient invités à postuler pour participer aux séances de mobilisation, mais la sélection était limitée. La candidature était sur la page Web vancouver.ca/arbutusgreenway et était ouverte du 11 août au 22 septembre. Sur 313 candidats, 120 ont été sélectionnés (+ 40 sur liste d'attente). Les sélections ont été faites sur la base de deux variables : la représentation proportionnelle des 22 quartiers de Vancouver, avec davantage à Kitsilano, Arbutus Ridge, Shaughnessy et Marpole, et une représentation proportionnelle de l'âge et du sexe.
• Le Design Jam a été annoncé tout au long du printemps et de l'été 2017. L'application a été publiée sur les médias sociaux de la ville de Vancouver (Facebook, Twitter, Instagram, WeChat, Weibo et Youtube) et des publicités géociblées ont été utilisées. L’information a été publiée sur la page Web vancouver.ca/arbutusgreenway. Une newsletter a été envoyée aux plus de 2 500 personnes inscrites à la newsletter Arbutus Greenway et Greenest City . Il a également été annoncé une fois dans le Ming Pao et le Vancouver Courier. Des affiches et des candidatures ont également été placées dans toutes les bibliothèques et centres communautaires de Vancouver ainsi que lors des 22 Pop-ups entre avril et septembre 2017. Les principaux participants ont été invités lors d'un événement médiatique et dans un communiqué de presse ultérieur.

Au cours de la troisième phase de participation participative, Vancouver a organisé trois journées portes ouvertes et trois séances de participation communautaire. Même si la participation était ouverte à tous ceux qui le souhaitaient, la Ville de Vancouver a envoyé une carte postale et une lettre à tous les résidents dans un rayon de deux pâtés de maisons du couloir les invitant à ces événements. De plus, des publicités géolocalisées ont été utilisées.

Acteurs profanes

• Réunions des parties prenantes communautaires
• Phase 4 : La Maple Community Garden Society, la Cypress Community Garden Society, la City Farmer, la Pine Street Community Garden Society, l’école secondaire Point Grey, Arbutus Ridge Kerrisdale Shaughnessy, la Kerrisdale Business Improvement Association, la Shaughnessy Heights Property Owners Association et la South Granville BIA ont participé. Il n'existe aucune donnée permettant de déterminer comment ces organisations ont été recrutées ou sélectionnées, même si elles étaient engagées dans des sujets tels que le tramway, la conception des transports, le domaine public, les jardins communautaires et les terrains excédentaires.

Acteurs professionnels

• Ateliers des parties prenantes
• Phase 2 : Trois ateliers de parties prenantes ont eu lieu sur les thèmes de la communauté, des affaires et de l'histoire, des transports et du design urbain et de l'écologie urbaine. Chaque atelier comptait 10 à 16 participants qui représentaient diverses organisations, groupes ou annoncesdes candidatures, mais on ne sait pas exactement où cet événement a été annoncé ni comment les participants ont été recrutés et sélectionnés.
• Comités consultatifs (voir tableau ci-dessous)
• Toutes les phases : Il n'existe aucune donnée permettant de déterminer comment ces comités ont été sélectionnés ou pourquoi chaque comité n'a pas été consulté à chaque étape du projet. En général, la Ville de Vancouver dispose de divers comités composés de bénévoles nommés pour conseiller le Conseil et le personnel sur des angles d'analyse spécifiques, concernant souvent des aspects d'équité.

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Processus, méthodes et participation

Photo de l’auteur Nathan Hawkins (mai 2023).

Phase de mobilisation 1 – septembre 2016 :

Les participants ont été encouragés à élaborer sur des critères importants concernant le sentier temporaire, sa conception et ses matériaux. Les groupes de table ont collaboré pour identifier les points clés, notamment le fait que le sentier soit inclusif, sûr, connectif, accueillant, attrayant, réactif et conçu pour tous les temps et toutes les lumières. 356 personnes ont participé à cinq ateliers. La Ville a également reçu 567 courriels, lettres et appels 3-1-1. Le Conseil des politiques de transport actif, le Comité consultatif des personnes handicapées, le Comité consultatif des enfants, des jeunes et des familles et le Comité consultatif des personnes âgées ont fourni leurs commentaires.

Phase d’engagement 2 – janvier-février 2017 :

La phase 2 visait à comprendre les aspirations et les valeurs de la Voie verte et à se demander comment le public souhaiterait être impliqué. L'engagement en personne comprenait trois événements « Hôtel de ville éphémère » et trois journées portes ouvertes qui ont accueilli respectivement 910 et 260 participants. Un questionnaire en ligne de Talk Vancouver a reçu 2 957 réponses et un événement en ligne Reddit « Demandez-moi n'importe quoi » a recueilli 52 commentaires. Trois ateliers destinés aux parties prenantes dans les domaines de la communauté, des affaires et de l'histoire, des transports et du design urbain et de l'écologie urbaine ont réuni 34 participants. Le Conseil des politiques de transport actif, le Comité consultatif des personnes handicapées, le Comité consultatif des enfants, des jeunes et des familles et le Comité consultatif des Autochtones urbains ont fourni leurs commentaires.

Phase d’engagement 3 – octobre-novembre 2017 :

, 0);">L'objectif était de donner aux résidents la possibilité de donner leur avis sur les thèmes en développement et de contribuer au processus de conception de l'apparence, des équipements, des transports, de l'espace public, de l'écologie urbaine, de l'agriculture urbaine ainsi que de l'histoire et de la culture locales. Un « atelier Design Jam » de trois jours a réuni 100 participants, trois journées portes ouvertes ont attiré 540 visiteurs, trois séances de commentaires communautaires ont attiré 238 visiteurs et cinq réunions du comité consultatif ont eu lieu. Au cours de cette phase, la ville a rencontré le Conseil de la politique de transport actif, des personnes Comité consultatif des personnes handicapées, Comité consultatif des Autochtones urbains, Comité consultatif des personnes âgées et Comité consultatif de l'art public.

Phase de mobilisation 4 – avril-mai 2018 :

La quatrième phase a engagé le public après la création des rendus des huit zones. Elle a sollicité des commentaires sur les conceptions de zones caractéristiques proposées, les options de connexion nord et sud et l'utilisation des « terres excédentaires ». Un sondage en ligne de Talk Vancouver a reçu 1 123 réponses et quatre journées portes ouvertes ont accueilli 809 visiteurs. Une fois de plus, le Conseil des politiques de transport actif, le Comité consultatif sur les enfants, les jeunes et les familles, le Comité consultatif sur les Autochtones urbains et le Comité consultatif sur les aînés ont apporté leur contribution. La Ville a également sollicité la participation d'intervenants communautaires, notamment la Maple Community Garden Society, la Cypress Community Garden Society, City Farmer, la Pine Street Community Garden Society, l'école secondaire Point Grey, Arbutus Ridge Kerrisdale Shaughnessy, la Kerrisdale Business Improvement Association, la Shaughnessy Heights Property Owners Association et Association pour l'amélioration des affaires de South Granville.

Influence, résultats et effets

Après avoir acheté le chemin de fer, la Ville souhaitait une solution temporaire pour retirer les voies ferrées et installer une surface temporaire pour une utilisation immédiate de la voie verte pendant qu'une conception finale était créée et construite. Le service d'ingénierie a pris la décision interne de rendre la voie verte accessible aux voyageurs actifs de tous âges et de toutes capacités (AAA) et a sélectionné une surface asphaltée (M. Buttle, communication personnelle, 1er décembre 2023). L'asphalte est souvent utilisé car il offre une surface dure et plane pour rouler à un coût inférieur à celui du béton, et l'asphalte peut être broyé et réutilisé.

Cependant, cette décision a été prise sans communication ni consultation du public, ce qui a entraîné une réaction négative de la part d’une minorité bruyante (Robinson, 2016). La construction du sentier temporaire a été interrompue en 2016 pour mener des consultations et expliquer pourquoi l'asphalte a été recommandé par le service d'ingénierie. Le processus de consultation a finalement recommandé un chemin divisé avec un revêtement en asphalte et un sentier en paillis d'écorce pour fournir une surface douce aux joggeurs, et la construction a repris pour s'achever en 2017. Malgré le processus de consultation et le compromis sur le chemin partagé, certains résidents se plaignaient toujours d'être en désaccord avec la présence d'asphalte et de ne pas avoir le sentiment que leurs opinions avaient été prises en compte (Lount, 2016).

Dialog a présenté sa vision du design en juillet 2018, qui a été approuvée par le Conseil. La stratégie de mise en œuvre de la vision recommandait une construction par étapes, avec une conception détaillée et la construction devant commencer immédiatement dans les zones 3 et 8 (Dobrovolny, 2018). Pour financer ces travaux, 5 millions de dollars pour la première phase de conception et de construction ont été alloués dans le plan d'immobilisations 2019-2022 de la ville (Cheng, 2018). Sur ce budget, un seul contrat a été attribué à PWL Partnership Landscape Architects Inc. en mai 2019 (Ville de Vancouver, 2019 ; O'Connor, 2019).

Illustrations de Buttle, (nd).

À ce stade ( après l'approbation de la stratégie de mise en œuvre), la Ville a entamé de sérieuses consultations avec Musqueam concernant les terres et les territoires traditionnels de Musqueam. La Ville a contacté Musqueam en tant que partenaire en 2019 pour discuter de son intérêt pour le site, mais elle s'est retrouvée dans une impasse. Les travaux de conception supplémentaires pour la zone 8 ont été suspendus à partir de 2021.

color: rgb(0, 0, 0);">PWL a fait progresser les travaux de conception pour la zone 3 jusqu'à 60 % des dessins de conception détaillés, mais a reçu l'ordre d'arrêter les travaux à ce stade vers 2021 (K. Yushmanova, communication personnelle, 7 décembre 2023 ; S. Sister, communication personnelle, 7 décembre 2023). On ne sait pas exactement quelle part du montant du contrat de 2,5 millions de dollars a réellement été versée à PWL avant la pause des travaux et l'annulation du contrat (S. Sister, communication personnelle, 7 décembre 2023). ). Vers 2018-2019, il y a eu des élections municipales avec un nouveau conseil municipal, et la ville s'est tournée vers d'autres priorités de dépenses comme le logement abordable et de meilleures installations dans l'Est de Vancouver. M. Buttle, ancien gestionnaire principal de projet pour le projet, a déclaré que le L'allocation budgétaire d'Arbutus Greenway a été recentrée sur les améliorations de la sécurité telles que les intersections de la 16e avenue W et de l'avenue W King Edward, qui se terminent par des travaux d'amélioration des égouts le long de l'avenue W King Edward, une synchronisation améliorée des feux aux intersections et des connexions à la voie verte dans le Fairview. quartier (M. Buttle, communication personnelle, 1er décembre 2023). Le financement de 5 M$ a été réaffecté à ces projets et à d'autres projets de transport. Actuellement, les sentiers temporaires en asphalte et en paillis d'écorce sont les seuls projets achevés sur la voie verte Arbutus.

Avant les élections municipales de 2022, le Conseil a approuvé le Plan d'immobilisations 2023-2026 (p. Section 36-42 Rues) qui n'alloue pas explicitement de fonds pour les futurs travaux de conception et de construction de l'Arbutus Greenway (Ville de Vancouver, 2022). La voie verte n'a été mentionnée que comme une réalisation majeure des plans d'investissement précédents en achetant un terrain et en installant de l'asphalte et des équipements temporaires. La Voie verte n’a pas été mentionnée comme une priorité majeure pour l’avenir. Des fonds pour les voies vertes ont été alloués à Bute Greenway, Portside Greenway, Kent Ave et Eastside Crosscut pour une plus grande équité régionale et en termes de revenus dans l'accès aux installations (Ville de Vancouver, 2022). Ces zones de projet sont des quartiers à faible revenu et historiquement sous-financés de Vancouver, à l'est, au sud et au centre-ville de Vancouver. Cependant, Buttle a déclaré que le plan d'immobilisations 2023-2026 a alloué des fonds pour l'intersection de l'avenue W King Edward de la voie verte Arbutus dans le cadre d'un projet de modernisation des égouts et des rues (M. Buttle, communication personnelle, 1er décembre 2023).

Depuis l'approbation du plan d'immobilisations 2023-2026, le nouveau gouvernement majoritaire du parti ABC du conseil municipal n'a pas identifié la voie verte Arbutus comme une priorité. La pandémie de COVID-19 a mis à rude épreuve les finances de la ville et a contribué à la pause dans la conception et la construction de l’Arbutus Greenway, en plus des problèmes d’équité géographique identifiés ci-dessus. Aucun nouveau financement n’est prévu avant le Plan d’immobilisations 2027-2030 au plus tôt.

Analyse

IAP2

Le processus de participation a été conçu en gardant à l'esprit le spectre de participation publique de l'IAP2, car il s'agissait d'une exigence contractuelle de la ville de Vancouver. Ce cadre définit le rôle du public dans un processus de participation publique selon deux dimensions, l'objectif de participation publique et la promesse faite au public. Chaque dimension est jugée selon un axe « d'impact croissant sur la décision », de l'information à l'autonomisation.

Cette structure est similaire à l'échelle de participation citoyenne d'Arnstein, les niveaux IAP2 correspondant aux « échelons » de l'échelle. La différence est que l’IAP2 tente de « faire basculer l’échelle latéralement » vers des niveaux non hiérarchiques qui (théoriquement) permettent une participation de haute qualité à n’importe quel niveau d’impact.

Bien que le spectre IAP2 ait été critiqué pour avoir été utilisé à mauvais escient pour justifier une participation de mauvaise qualité (Hardy, 2015), sa présence en tant qu'exigence contractuelle permet de l'utiliser comme un idéal avec lequel comparer la participation réelle menée.

L'objectif de participation publique de l'Arbutus Greenway a été fixé au niveau Empower, ce qui place la prise de décision finale entre les mains du public. Il s’agit d’un objectif difficile à analyser, car il pourrait être interprété comme une délégation de l’approbation de la stratégie de mise en œuvre au public (ce qui est illégal, puisque le conseil municipal est tenu de le faire) ou que la vision de conception nécessiterait une soumission pour approbation au conseil. Quoi qu’il en soit, cet objectif n’a probablement pas été atteint. Bien que les animateurs aient sollicité des commentaires lors des phases finales de la conception, la structure de participation n'a pas été propice à la prise de décision par les participants, permettant aux animateurs d'interpréter librement les réponses qu'ils ont reçues comme une approbation de leur conception.

e="background-color: transparent; color: rgb(0, 0, 0);">Il semble que le niveau préféré des animateurs était Impliquer. Le « Design Jam » et le développement de thèmes visaient à comprendre les valeurs publiques et à exploiter les connaissances techniques en matière de conception pour co-développer les expressions physiques de ces valeurs avec le public. Il n'y a aucun mérite intrinsèque à sélectionner un niveau d'impact public plus élevé et le niveau Impliquer convient bien à la stratégie de participation des facilitateurs, de sorte que la sélection du niveau Autonomiser est inhabituelle.

Le projet a été structuré de manière à ce que le public co-crée une vision de conception qui a ensuite été confiée à la Ville pour mise en œuvre. Compte tenu de ces limites, le choix du niveau Empower du PAI2 était inapproprié, car il pourrait créer une vision que la Ville ne serait pas en mesure de mettre en œuvre en raison de coûts ou d'autres contraintes. Il convient donc de choisir un niveau similaire à Impliquer ou Consulter qui inclut un niveau d'appropriation par la Ville pour guider de manière plus réaliste le développement du projet en fonction des ressources de la Ville. Cela pourrait représenter une mauvaise compréhension du spectre IAP2 et une tentative d'obtenir un « score plus élevé » en sélectionnant un niveau plus élevé, similaire à l'échelle d'Arnstein.

Le cube de la démocratie de Fung

Malgré la sélection de facto du niveau Impliquer de l'IAP2, le processus présentait encore des lacunes qui sont mieux analysées à l'aide du Democracy Cube de Fung. Les trois dimensions du cube de la démocratie correspondent à des éléments critiques de la conception institutionnelle qui sont essentiels pour comprendre le potentiel et les limites des formes participatives : qui participe ? Comment communiquent-ils et prennent-ils des décisions ? Quel est le lien entre leurs conclusions, leurs opinions, et les politiques et actions publiques ?

Participants

Le mécanisme participatif d’Arbutus Greenway a présenté des variations selon les différentes phases d’engagement. Les premières phases de participation étaient largement ouvertes et attiraient des membres du grand public tels que des résidents de la communauté. Au fur et à mesure que la conception progressait, les étapes ultérieures ont utilisé une approche plus ciblée, sollicitant l'engagement des parties prenantes professionnelles représentant les écoles, les associations d'amélioration des entreprises et les propriétaires fonciers, entre autres.

Le processus participatif comprenait également quelques sous-comités. Fung décrit cette approche large et non ciblée de la participation comme étant des « parties prenantes profanes » définies comme « des citoyens non rémunérés qui s'intéressent profondément à certaines préoccupations publiques et sont donc prêts à investir beaucoup de temps et d'énergie pour représenter et servir ceux qui ont des intérêts similaires ». ou perspectives, mais choisissent de ne pas participer » (2006). Cependant, la justification du choix de ces sous-comités n’est documentée dans aucun rapport. Par exemple, le Conseil consultatif de la jeunesse et des familles a été inclus dans les première, deuxième et quatrième phases participatives, mais pas dans la troisième. La signification de la représentation de ce groupe par rapport aux autres ne peut être vérifiée.

Il est intéressant de voir le rôle joué par les acteurs professionnels. Dans ce cas, la société de design DIALOG a relancé le processus de planification participative grâce à sa campagne « OURbutus ». DIALOG a reconnu que sa campagne participative, qui a engagé le public dans sa vision du corridor, a joué un rôle central dans l'obtention ultérieure du contrat de conception. Bien que ces efforts reflètent l'intérêt de l'entreprise, ils soulignent également la réalité nuancée selon laquelle la « participation » peut parfois être utilisée comme un moyen stratégique pour atteindre une fin différente – un outil aux objectifs variés – plutôt que comme un pur engagement en faveur d'une collaboration inclusive.

Un groupe qui semble avoir été largement exclu d’une participation ciblée ou ouverte à la Vision du design est la Nation Musqueam, malgré les grandes promesses de favoriser la réconciliation autochtone. Bien que le site soit adjacent au c̓əsnaʔəm, l’achat du terrain a été réalisé sans le consentement libre, préalable et éclairé de Musqueam. Cette surveillance est particulièrement évidente dans le contexte de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et de nombreux conflits entre les gouvernements autochtones et les gouvernements canadiens.

n style="background-color: transparent; color: rgb(0, 0, 0);">Musqueam a organisé une journée portes ouvertes à l'automne 2017 à laquelle le personnel de la ville de Vancouver a participé, mais cela ne faisait pas partie de la consultation officielle sur le projet. Un ensemble de projets de la Ville ont été discutés, notamment l'Arbutus Greenway, mais la discussion s'est concentrée sur la dénomination autochtone, les plantes, la narration et l'art public (Dobrovolny, 2018). Comme l’écrivent Tuck et Yang, « la décolonisation n’est pas une métaphore » et la réconciliation s’obtient par la restitution des terres, et non par l’incorporation de plantes et de noms de lieux autochtones (2012).

Bien que le Comité consultatif des Autochtones urbains ait été consulté, ce niveau de consultation est loin d'atteindre les objectifs de Vancouver d'être la « Ville de la réconciliation », ce qui nécessiterait un niveau de dialogue « de nation à nation » plus formel pour les projets sur le territoire non cédé de Musqueam . Musqueam a été informé de l'achat du couloir et du concept de design (M. Buttle, communication personnelle, 1er décembre 2023), mais le degré de dialogue lors de ces réunions n'était pas clair.

Communication et prise de décision

L'approche de communication utilisée par le projet impliquait principalement que les participants se réunissaient pour « exprimer leurs préférences », mais il y avait un manque d'efforts concertés pour traduire ces points de vue en une décision collective. Les ordres du jour de chacune de ces sessions étaient souvent vastes, avec un manque notable de clarté quant aux résultats attendus de la session. Des preuves documentaires indiquent que le personnel de la Ville n'était pas disponible pour animer ces séances. Il n’est pas clair si le personnel de la Ville était intentionnellement absent pour fournir des informations ou des éclaircissements, peut-être dans le but de favoriser une « créativité illimitée » parmi les participants (M. Buttle, communication personnelle, 1er décembre 2023). Cette absence intentionnelle soulève cependant des questions sur les attentes en matière de séances de brainstorming et sur ce qui a été effectivement communiqué aux participants. De plus, le processus d'engagement manquait d'un cadre clair pour la résolution des conflits entre des attentes opposées à l'égard du projet, ce qui a contribué aux faiblesses de la délibération globale.

Il s’agit d’une faiblesse majeure des approches participatives qui manquent de délibération ou d’agrégation. Il est possible pour un facilitateur qui reçoit des opinions non regroupées d'accepter la « tyrannie de la majorité » sans tenter de réconcilier l'opinion majoritaire avec celles de la minorité ou de simplement « sélectionner » les opinions qui concordent avec la vision du facilitateur. Une approche délibérative peut chercher à parvenir à un consensus de groupe grâce à une interaction et une négociation collectives, permettant ainsi la découverte de nouvelles options grâce à la recherche d'un consensus.

Compte tenu de l'existence de conflits avec des groupes communautaires minoritaires dans la région et du conflit apparent entre les cyclistes et les marcheurs, une approche de communication délibérative aurait pu être utilisée pour résoudre le conflit et désamorcer l'opposition de la communauté à ce projet. En outre, les éléments du document de consultation sur la vision de 2017 soulignent le large éventail de sujets sur lesquels aucun accord n’a été trouvé. Celles-ci englobaient un large spectre allant de l'équilibre des fonctions de transport avec d'autres utilisations et de la gestion des conflits entre différents utilisateurs à la conception de la gestion globale et de la livraison de la voie verte comme des mesures visant à améliorer sa sécurité. L'approche passive de la Ville lui a permis d'ignorer (peut-être à juste titre) l'opposition des minorités à ses choix de conception, mais au prix d'absorber une perte de soutien public de la part de groupes qui se sentaient exclus du processus.

Autorité et pouvoir

Fung soutient que « la participation publique, à son meilleur, fonctionne en synergie avec la représentation et l’administration pour produire des pratiques et des résultats plus souhaitables de la prise de décision et de l’action collectives » (2006). Il doit y avoir un équilibre approprié entre la participation du public et l'autorité administrative. Des participants diversifiés et des techniques de communication et de prise de décision plus intensives ne signifient pas nécessairement une autorité publique accrue.

Bien que la ville de Vancouver ait facilité de nombreuses rondes de participation du public, elle a principalement sélectionné des médias qui n'offraient qu'une réception d'opinion à sens unique plutôt qu'un véritable dialogue. En effet, afin d'obtenir des commentaires, les participants à ces événements ont été encouragés à remplir un questionnaire Talk Vancouver avec des questions et réponses prédéfinies. Même les formes d'engagement dans le dialogue bidirectionnel, telles que les réunions du comité consultatif, les séances de contribution communautaire et les ateliers, ont été facilitées par des lignes directrices obscures quant à la manière dont des commentaires significatifs seraient mis en œuvre. Des documents, y compris le rapport sommaire de la consultation : vision et valeurs pour l'avenir de l'Arbutus Greenway, indiquaient que la ville de Vancouver se réservait le droit de prendre la décision finale. Ce cas montre pourquoi la consultation est un mode de participation préféré parmi les gouvernements en raison de sa capacité à offrir une légitimité grâce à une participation superficielle et étroite (Cornwall, 270). Cela ne garantit pas l’intégration des idées cultivées et peut permettre une sélection sélective des participations pour défendre des décisions prédéterminées (Cornwall, 270).  

En fin de compte, le coût de cette approche superficielle de la participation du public à l’élaboration de la vision du design peut s’expliquer en termes de confiance et d’attentes du public. En échouant à créer une vision unitaire parmi les participants grâce à l'agrégation, les chefs de projet ont été contraints de s'engager à satisfaire les préférences individuelles du plus grand nombre de participants possible, comme dans le grand nombre de caractéristiques de conception réparties dans les 8 zones de personnages. Cependant, cette grande diversité de caractéristiques a encore laissé certains participants insatisfaits, notamment lorsque leurs valeurs étaient inconciliables avec la vision des animateurs du projet.

Une participation publique efficace peut inciter les participants à agir efficacement, créant ainsi les « troupes de choc de la démocratie » envisagées par Fung (2006). Une participation publique inefficace crée au contraire une multitude de promesses qui restent inévitablement au moins partiellement non tenues, sacrifiant la confiance du public et le temps au service du « rituel vide de participation » (Arnstein 1969).

Leçons apprises

Sur la base de notre analyse, nous proposons trois résultats clés du projet Arbutus Greenway.

1. Nous recommandons que Vancouver établisse un cadre formel pour le partenariat autochtone sur les projets municipaux.

La participation du public est souvent utilisée pour exploiter les connaissances de la communauté, faciliter la mise en œuvre et garantir que le résultat réel est approprié pour la communauté. Dans ce cas-ci, le blocage de la mise en œuvre de la zone 8 en raison d’une consultation insuffisante avec Musqueam était prévisible. La signification historique et sacrée de ce terrain aurait pu être soulignée beaucoup plus tôt dans le processus de conception et d'évaluation du site si Musqueam avait été impliquée dans le processus avant l'achat du terrain et la création des plans. Une autre zone aurait pu être sélectionnée pour le premier cycle de mise en œuvre à la place de la zone 8.

Cet échec à impliquer les parties prenantes autochtones, malgré les aspirations de partenariat autochtone décrites dans la vision de conception et la stratégie de mise en œuvre, représente un échec structurel dans les processus de la ville de Vancouver - et est généralisable à toutes les communications gouvernementales avec les peuples autochtones. Comme l'ont souligné Anderson et Flynn, les municipalités fonctionnent selon des lignes directrices strictes et inflexibles qui limitent leur capacité à interagir avec les parties prenantes autochtones en dehors des procédures généralisées qui traitent les peuples autochtones comme des égaux.groupe en quête de richesse et ne comprennent pas la relation unique entre eux et la terre (2020). Bien que ces exigences soient mises en œuvre de bonne foi pour garantir l’équité procédurale, elles sont mal équipées pour gérer les complexités d’une relation de nation à nation. Un cadre juridique qui établit les responsabilités à la fois d'une municipalité et du ou des pays hôtes est nécessaire pour assurer la flexibilité nécessaire dans une relation et faciliter une compréhension claire entre toutes les parties pour de grands projets comme celui-ci.

2. Nous recommandons que les stratégies de participation du public soient élaborées en gardant à l'esprit à la fois l'ampleur et la profondeur, en associant de vastes ateliers de brainstorming à des ateliers parallèles conçus pour faciliter la délibération.

Notre analyse a révélé que le processus de participation au projet Greenway a manqué de délibération et n'a pas réussi à résoudre des opinions contradictoires. Une participation large mais superficielle permet un large éventail d’opinions, y compris parmi les groupes en quête d’équité représentés par les différents sous-comités consultés. Bien qu'il puisse être approprié d'impliquer largement le public pour entendre la plus grande diversité d'opinions pour un atelier de brainstorming, cela n'est pas à la hauteur des niveaux d'autonomisation ou même d'implication du spectre IAP2, car le public n'a pas la possibilité de développer une opinion éclairée et donc aucune capacité à prendre des décisions significatives. En conséquence, les connaissances communautaires sont sous-utilisées, car elles n’ont aucune capacité à affecter les résultats.

Grâce à une structure délibérative, le public a la possibilité d'élaborer de nouvelles options pour répondre aux besoins de la communauté au lieu de se limiter à évaluer les options au fur et à mesure qu'elles sont présentées. Cela diffère du brainstorming ouvert car les participants déterminent collectivement à la fois les objectifs du projet et les moyens par lesquels ils sont atteints, alors que le brainstorming se limite à trouver des solutions qui correspondent aux objectifs envisagés par les animateurs du projet.

3. Nous recommandons que les projets de travaux publics soient conçus en tenant compte de la gestion des attentes du public en ce qui concerne leur conception et leur mise en œuvre.

L’échec de la mise en œuvre de la voie verte Arbutus peut être attribué à l’opportunisme politique ; face à des conditions changeantes, on ne peut guère reprocher au conseil municipal de s’être penché sur des questions plus urgentes. Cependant, cela a entraîné des coûts politiques, car les efforts et les promesses faites lors du projet Greenway ont été effectivement vains. Les projets futurs devraient tenir compte de ce coût et prendre des mesures pour y remédier dès la phase de conception.

Une façon d’y parvenir est de rechercher la transparence et une communication cohérente. Les participants doivent être informés non seulement de l'objectif de leur participation, mais aussi de leur capacité à influencer le projet, des contraintes réalistes de mise en œuvre et des étapes à venir nécessaires à la mise en œuvre du projet. Une participation éclairée génère non seulement des opinions plus efficaces, mais tempère également les attentes.

Le calendrier du projet doit également se situer dans des limites raisonnables afin de minimiser l'incertitude. L'incertitude augmente avec le temps, augmentant le risque de dépassement de coûts et de changements d'opinion publique et politique (Flyvbjerg 2010). Ainsi, dans la mesure du possible, les projets devraient limiter les prévisions au-delà de trois ans et les projets à long terme devraient faire clairement comprendre aux participants que la période prolongée peut entraîner des changements importants dans le projet.

Les références

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Remarques

Cette étude de cas a été créée dans le cadre des exigences du cours PLAN 500 Comparative Perspectives on Planning History and Futures à l'UBC SCARP.