Resumo

A participação cidadã é um direito constitucional e, em tempos de pandemia, o exercício deste direito se vê limitado devido às medidas de distanciamento social adotadas para evitar a propagação do vírus. Este estudo tem como objetivo analisar a iniciativa adotada pela Câmara Municipal de Belo Horizonte (CMBH) para viabilizar a participação digital cidadã, especificamente a participação em audiências públicas, durante a Pandemia do coronavírus. Trata-se de uma pesquisa com dados secundários, na qual a investigação se deu através de uma revisão bibliográfica sobre e-democracia, participação digital e experiências governamentais de uso das tecnologias de informação e comunicação (TIC), junto com uma análise empírica da plataforma de participação digital disponibilizada pela CMBH.     

Problemas e propósitos

Desde março de 2020 o acesso físico à Câmara Municipal de Belo Horizonte (CMBH) se viu restringido, tendo em vista a pandemia de Covid-19 e as medidas de distanciamento social adotadas para a prevenção da disseminação da doença. Isto limitou o acesso dos cidadãos aos diferentes espaços participativos institucionalizados, como as audiências públicas. Estas últimas são um dos formatos de instituições participativas adotadas em Belo Horizonte, junto com as conferências municipais, os conselhos de políticas públicas e o orçamento participativo, que buscam ampliar o acesso das pessoas ao processo de tomada de decisão pública. Mas tais instâncias dependem de uma participação presencial. Dado o contexto de pandemia, a CMBH, disponibilizou em seu portal um formulário eletrônico para que os cidadãos pudessem enviar perguntas, comentários, críticas e sugestões nas diferentes audiências públicas realizadas pelas comissões temáticas. Vale ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF obriga a realização de audiências públicas para prestação de contas do Executivo. Dessa forma, ao menos para essas audiências, a CMBH estava obrigada a providenciar algum mecanismo de participação popular. O presente artigo se propõe a analisar a ferramenta digital adotada pela CMBH como mecanismo de participação digital.

Histórico e contexto do plano de fundo

A virada do século XX foi capturada por um sentimento de otimismo com respeitos às novas tecnologias de informação e comunicação, as quais eram vistas como recursos interativos que permitiriam o fortalecimento do processo democrático. A internet oferece uma grande diversidade de informações - tanto em conteúdo como em fontes -, reduz os custos da participação política, elimina barreiras e fronteiras nacionais e permite um diálogo entre uma pluralidade de atores. A web e as novas mídias sociais têm servido como um meio através do qual políticos e sociedade civil podem se comunicar e debater de maneira direta, rápida e não mediada. Isto implica em um potencial de interação muito inédito se comparado com os meios de comunicação tradicionais.

A internet surge então na virada do século como uma estrutura revolucionária, não hierarquizada, de comunicação entre cidadãos livres e iguais, com potencial de renovação democrática. Na década de 1990, alguns pesquisadores enxergavam nas novas tecnologias de informação e comunicação (TICs) um potencial de renovação democrática, rumo a formas de Teledemocracia direta que lembram o ideal ateniense [1]. As expectativas em torno da internet eram muito altas. Esperava-se que ela fortalecesse os direitos políticos, ampliasse a participação e trouxesse maior transparência para as democracias que já naquele momento, se encontravam no início de uma crise de representação.

Nessa perspectiva, órgãos e instituições estatais, percebendo as possibilidades de uso das TICs como instrumento político, têm procurado criar e ampliar os espaços de participação cidadã. A Internet tem sido utilizada em uma variedade de processos participativos implementados na gestão pública brasileira, como consultas públicas, reuniões e audiências públicas, enquetes e mesmo no gabinete digital do Governador do Rio Grande do Sul [2]. Dentre essas experiências vale mencionar a criação do portal E-democracia pela Câmara dos Deputados, um espaço no qual os cidadãos podem fazer uso de diferentes ferramentas de participação, desde sugerir e debater projetos de lei até o uso de ferramentas de fiscalização e transparência (http://www.edemocracia.leg.br/). Outro exemplo pioneiro é o do Orçamento Participativo Digital adotado pela prefeitura de Belo Horizonte em 2006, no qual os cidadãos colaboraram no processo de gestão da cidade. O OP digital foi uma tentativa de usar a internet para atrair os cidadãos que não estavam participando do OP na sua forma presencial. A plataforma permitia que os eleitores registrados no município votassem nas obras públicas a serem desenvolvidas nos anos seguintes. A experiência foi repetida nos anos de 2008 e 2011, mas surpreendentemente a participação pública diminuiu ao longo do tempo: aproximadamente 173 mil votantes participaram na primeira edição (2006), 124 mil na segunda (2008) e 25 mil na terceira (2011) [3].

O uso de ferramentas de participação digital se tornou ainda mais necessário com a chegada da pandemia de coronavírus em 2020, que impossibilitou a participação presencial dos cidadãos nas diferentes instâncias e espaços participativos. A CMBH, no intuito de viabilizar a participação cidadã em audiências públicas, criou um formulário online disponível no portal da Câmara, através do qual as pessoas podem mandar sugestões, críticas e perguntas para as diferentes discussões em pauta. No início de cada audiência, estas por sua vez transmitidas via youtube ou pelo próprio portal da CMBH, as manifestações enviadas pela população seriam lidas e respondidas pelos vereadores.

Entidades Organizadoras

   De acordo com o Art. 48, § 2°, do regimento interno da CMBH:

As comissões poderão realizar reunião de audiência pública com cidadãos, órgãos e entidades públicas ou civis, para instruir matéria legislativa em trâmite, bem como para tratar de assunto de interesse público relevante, atinente, exclusivamente, à sua área de atuação, mediante Requerimento de qualquer Vereador.

   Desde 2021, toda audiência pública aprovada pelas comissões possui um formulário eletrônico disponível no Portal da CMBH para participação digital dos cidadãos. Além disso, todas as reuniões da Câmara são transmitidas online via youtube [4] ou pelo site da instituição.

Recrutamento e seleção de participantes

Qualquer cidadão pode acessar o formulário eletrônico no Portal CMBH, por meio da opção "Audiências públicas: envie perguntas - comentários - sugestões" (https://www.cmbh.mg.gov.br/agenda/participacao). Ao clicar no link, situado à direita da página principal, o cidadão acessa a uma página contendo a agenda com todos os eventos abertos à participação popular, e pode selecionar em qual deles deseja se manifestar. Antes de utilizar a ferramenta, o usuário deve fazer um cadastro no portal informando nome, email e cpf e deve aceitar os termos de uso. Por meio do formulário eletrônico, cidadãos interessados e integrantes de associações e movimentos sociais ligados aos temas em discussão têm a oportunidade de apresentar seus posicionamentos e demandas. O formulário fica disponível desde a aprovação do requerimento da audiência na comissão até o final da reunião em que houver o debate.

Métodos e ferramentas usadas

Trata-se de uma pesquisa com dados secundários, na qual a investigação se deu através de uma revisão bibliográfica sobre e-democracia, participação digital e experiências governamentais de uso das tecnologias de informação e comunicação (TIC), junto com uma análise empírica da plataforma de participação digital disponibilizada pela CMBH.

O que passou: processo, interação e participação

Ao analisar iniciativas de participação digital é importante levar em consideração a execução do processo de participação, desde o acesso do cidadão à ferramenta e sua entrada na rede, até a sua saída, envolvendo outros aspectos como a comunicação (cidadão-governo, governo-cidadão, cidadão-cidadão, cidadão-rede, etc.), os processos de mediação e deliberação, entre outros.

Fung (2006) [5] sugere o uso de um cubo democrático para analisar as experiências participativas e seu desenho institucional. O autor pontua três questões de desenho institucional a serem levadas em consideração para entender o potencial e os limites das formas participativas: Quem participa? Como eles se comunicam e tomam decisões? Qual é o impacto da participação no processo de tomada de decisão e na elaboração das políticas públicas? Estas perguntas se resumem nos três eixos do cubo democrático, quais sejam, “Participantes”, “Formas de Comunicação e Processo Decisório” e “Autoridade e Poder”[6].

O escopo da participação é um dos eixos do cubo democrático que vai do mais restritivo, implicando atores estatais e políticos eleitos, ao menos restritivo, que implica na esfera pública difusa, ou seja, aberto a todos que desejam participar. No eixo das formas de comunicação e do processo decisório, Fung identifica três modos de comunicação (“Recebimento de informações sobre políticas e projetos”; “Oportunidade dos participantes expressarem suas preferências aos oficiais e ao público presente”; “Organização das discussões de forma a permitir com que participantes explorem, desenvolvam e, eventualmente, alterem suas preferências e expectativas”), e três modos de processos decisórios (“Agregação e Barganha”, “Deliberação e negociação visando acordo entre os participantes”, “Criação de expertise técnica para extensão da capacidade de resolução de problemas específicos”). Por último, no eixo sobre extensão da autoridade e do poder, busca-se entender o impacto da participação no processo decisório e o autor subdivide o eixo em 5 categorias que vão de menos autoridade a mais autoridade (“Benefícios pessoais"; “Influências Comunicativa”, “Consulta e aconselhamento”, “Cogovernança”, “Autoridade direta”).

Fonte: Fung (2006) apud Abreu (2016)

Procurando analisar a ferramenta de participação digital em audiências públicas da CMBH em função desses três eixos, temos que, com respeito à primeira dimensão sobre o escopo da participação, a ferramenta é aberta à população em geral, sem restrições à participação. No tocante a segunda dimensão sobre o modo de comunicação e decisão, podemos dizer que a ferramenta se enquadra na categoria de “Oportunidade dos participantes expressarem suas preferências aos oficiais e ao público presente” já que os participantes podem expressar suas opiniões e se manifestar sobre os assuntos em pauta. Neste quesito a ferramenta se mostra bastante restritiva já que os participantes somente podem emitir suas opiniões, sem a oportunidade de dialogar com outros participantes e com os atores públicos. A plataforma não permite uma interação entre cidadão-cidadão e governo-cidadão, já que os participantes não podem ver as manifestações de seus pares e portanto não existe um processo deliberativo propriamente dito. Esta experiência se diferencia de outros modelos adotados por exemplo pela Câmara dos deputados, a Assembleia de Minas ou até mesmo a Câmara de São Paulo, que optaram por realizar transmissões das reuniões com chat aberto, onde os participantes podem discutir entre si durante as audiências.

Por último, no tocante ao terceiro eixo do cubo democrático, não é possível fazermos conclusões precisas sobre a extensão da autoridade e os impactos das manifestações dos participantes na elaboração de políticas públicas. Seria necessário fazer uma análise mais detalhada e profunda que extrapola os recursos disponíveis para realizar esta pesquisa, além de não ter sido possível obter acesso aos dados sobre as manifestações realizadas via formulário eletrônico. O que poderíamos dizer, a partir de uma análise mais supérflua, é que a ferramenta de participação digital parece ser utilizada mais como a título de consulta por parte das instituições públicas, no intuito de entender as demandas da população. Isto demonstra uma certa timidez na extensão da autoridade e poder de tal iniciativa de participação digital.

Influência, resultados e efeitos

A presente pesquisa não teve acesso a dados das manifestações recebidas por meio dos formulários eletrônicos para participação digital em audiências públicas. O único levantamento disponível ao público se encontra em um notícia publicada no portal da CMBH [7], segundo a qual em 2021 houve 179 audiências públicas abertas à participação popular por meio de formulário eletrônico. Destas, apenas 48 contaram com interação externa para além dos convidados iniciais. Isto quer dizer que dos 179 formulários que foram abertos, 77% não receberam nenhuma manifestação. Dentre os formulários que contaram com algum tipo de manifestação, houveram um total de 284 manifestações de cidadãos e entidades da sociedade civil. Contudo, 105 dessas participações foram enviadas a uma única audiência pública, realizada em setembro de 2021 pela Comissão de Desenvolvimento Econômico, Transporte e Sistema Viário, na qual se discutiu os impactos da extinção da BHTrans sobre os empregados públicos e os serviços de mobilidade urbana de Belo Horizonte. A partir desses dados podemos inferir, mesmo que parcialmente, que houve uma enorme disparidade entre os diferentes formulários e comissões temáticas.

Como não foi possível ter acesso às manifestações e aos dados, não podemos fazer nenhuma inferência sobre a qualidade das manifestações. Da mesma forma não se sabe se as demandas chegaram diretamente (ou ainda indiretamente) aos responsáveis, ou se elas se perderam nos meandros da burocracia e caíram em uma “vala comum”.

Se um portal pretende atingir o maior número possível de usuários, deve procurar ser de fácil entendimento e navegação, considerando que muitos usuários não devem ter um nível educacional muito elevado. Além disso, é preciso que haja estratégias que permitam auxiliar o acesso das pessoas à internet, desde postos físicos com computadores à disposição dos cidadãos, até cartilhas e campanhas que façam um passo a passo a ser seguido pelos usuários. Estas questões esbarram numa discussão mais ampla sobre a universalização do acesso à internet. Uma pesquisa feita pelo Comitê Gestor da Internet em 2020 [8] apontou que, no Brasil, 83% dos domicílios têm acesso à internet. Apesar da porcentagem relativamente alta, a desigualdade de acesso a internet se mostra na proporção de pessoas que se conectam a rede exclusivamente pelo celular, chegando a quase a metade desses usuários (58%). Essa proporção fica ainda maior entre as pessoas pertencentes às classes D e E (90%). Além disso, no Brasil, é possível observar um recorte de desigualdade regional nas oportunidades de acesso à rede, na medida em que o acesso exclusivo via celular é maior nas regiões Nordeste (72%) e Norte (65%), em comparação com o Sudeste (52%), Sul (48%) e Centro-Oeste (53%). Dentre os domicílios sem acesso à internet os principais motivos mencionados foram o fato dos moradores considerarem a conexão muito cara (28%), o desconhecimento sobre como usar a Internet (20%) e a falta de interesse (15%) [9].  A ferramenta de participação digital em audiências públicas adotada pela CMBH não teve quase nenhuma divulgação nas mídias. As únicas notícias encontradas foram do próprio portal da Câmara. Além da pouca divulgação e informação sobre como acessar formulário e participar das audiências públicas, a CMBH não disponibilizou pontos públicos de acesso à internet. Isto pode explicar em parte o baixo número de manifestações nos formulários de acordo com o levantamento mencionado anteriormente. Nestes aspectos a iniciativa da CMBH para estimular a participação digital durante a pandemia se diferencia bastante da experiência do OP digital de 2006 em Belo Horizonte. Visando minimizar os problemas relativos à exclusão digital, a Prefeitura disponibilizou na época diversos quiosques de votação em toda a cidade, além de contar com vários parceiros voluntários, como associações e igrejas, que instalaram pontos de acesso à internet. A Prefeitura também contou com uma campanha institucional de divulgação em diferentes mídias para mobilizar os participantes. Ao final, o OP digital de 2006 alcançou em torno de 10% do eleitorado da cidade, o que representa um número cinco vezes maior aos participantes do OP presencial do mesmo ano [10].

Referências

[1] Becker, T. L. & Slaton, C. D. (2000). The future of teledemocracy. Westport: Praeger.

Kersting, N. (2012). The Future of Electronic democracy. In N. Kersting, M. Stein, & J. Trent (Eds.), Electronic Democracy (1st ed., pp. 11–54). Verlag Barbara Budrich. https://doi.org/10.2307/j.ctvddzwcg.5 

[2]  Cunha, M. A., Guise, M. S., Teixeira, M. A. (2015). Projeto Democracia Digital Vol. 2: Experiências governamentais brasileiras de eParticipação. Fundação Getúlio Vargas Escola de Administração de Empresas de São Paulo. https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/16452/Experi%c3%aancias_Governamentais_Brasileiras_de_Participa%c3%a7%c3%a3o_Digital_Volume_2.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[3] Cunha, M. A. V. C., Coelho, T. R. & Pozzebon M. (2014). Internet E Participação: O Caso Do Orçamento Participativo Digital De Belo Horizonte. Revista de Administração de Empresas, Vol. 54, n. 3, pp.| 296-308. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/S0034-759020140305

[4] https://www.youtube.com/c/C%C3%A2maraMunicipaldeBeloHorizonte

[5] Fung, A. (2006). Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review, 66, 66–75. http://www.jstor.org/stable/4096571

[6] Abreu, J. C. A. (2016). Participação democrática em ambientes digitais: o desenho institucional do orçamento participativo digital. Cadernos EBAPE.BR, Vol. 14, no 3, Artigo 1, pp. 794-820. DOI: http://dx.doi.org/10.1590/1679-395131558 

Cunha, M. A., Guise, M. S., Teixeira, M. A. (2015). Projeto Democracia Digital Vol. 2: Experiências governamentais brasileiras de eParticipação. Fundação Getúlio Vargas Escola de Administração de Empresas de São Paulo. https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/16452/Experi%c3%aancias_Governamentais_Brasileiras_de_Participa%c3%a7%c3%a3o_Digital_Volume_2.pdf?sequence=1&isAllowed=y 

[7]  Câmara Municipal de Belo Horizonte (2022, janeiro 19). Mesmo com restrições da pandemia, CMBH estimulou participação popular. https://www.cmbh.mg.gov.br/comunica%C3%A7%C3%A3o/not%C3%ADcias/2022/01/mesmo-com-restri%C3%A7%C3%B5es-da-pandemia-cmbh-estimulou-participa%C3%A7%C3%A3o-popular 

[8] Comitê Gestor Da Internet (2020). Pesquisa sobre o uso das Tecnologias de Informação e Comunicação nos domicílios brasileiros - TIC Domicílios 2020. https://www.cgi.br/publicacao/pesquisa-sobre-o-uso-das-tecnologias-de-informacao-e-comunicacao-nos-domicilios-brasileiros-tic-domicilios-2020/

[9] Silva, S. (2015). Políticas de acesso à Internet no Brasil: indicadores, características e obstáculos. Cadernos Adenauer XVI, n°3, 2015. http://ctpol.unb.br/wp-content/uploads/2019/04/2015_SILVA_Acesso-Internet.pdf

Saade, D. C. et al. (2007). Redes em Malha: Solução de Baixo Custo para Popularização do Acesso à Internet no Brasil. Xxv Simpósio Brasileiro De Telecomunicações - Sbrt 2007, 03-06 De Setembro De 2007, Recife, Pe.

Goulart, G. (2012). O Impacto das Novas Tecnologias nos Direitos Humanos e Fundamentais: O Acesso à Internet e a Liberdade de Expressão. Revista Direitos Emergentes na Sociedade Global, Vol. 1, No. 1, p. 145, 2012. https://ssrn.com/abstract=2156402 

[10] Sampaio, R. F., Maia, R. C. M. & Marques, F. P. J. A. (2010). Participação e deliberação na internet:

Um estudo de caso do Orçamento Participativo Digital de Belo Horizonte. Opinião Pública, vol. 16, no 2, pp.446-477. Doi: <https://doi.org/10.1590/S0104-62762010000200007>.

Links externos

Notas

1 versão 08/07/2022 por Victoria Frois (Prodep/UFMG)